文/李健辉
近年来，我国各地的恶性电梯责任事故不断发生。2012年，广东省质量监督管理局（以下简称“质监局”）依照国家《特种设备安全管理法》，以维护消费者权益、发生电梯责任事故后快速帮扶受害者和维持社会稳定为由向广东省省委、省政府汇报，得到认可后又做了大量的策划准备工作，最终广东省人民政府于2014年5月1日以政府令的形式颁发了《关于印发广东省电梯安全监管体制改革方案的通知》（粤府函〔2014〕106号），其中设定了电梯“使用管理人”的定义，对实施了物业管理区域的“使用管理人”直接定义为物业服务企业，并作为广东省改革开放前沿地区电梯安全监管的亮点和改革成果。
广东物业管理行业反对《方案》落地执行
《广东省电梯安全监管体制改革方案（草案）》（以下简称“《方案》”）出台后，华南理工大学和广东外语外贸大学受有关单位委托，以《方案》为基础正式起草《广东省电梯安全管理条例》（下简称“《条例》”）。现阶段，该《条例》由广东省质监局正式提交给广东省人大法工委征求意见，听证后将提交广东省人大全会通过。不过，《方案》和《条例》的出台都遭到了广东省物业管理行业的强烈反对。
广东省物业管理行业协会（以下简称“广东物协”）在得知消息后认为，《方案》及《条例》的颁布出台，既没有广泛听取广东省物业管理行业的意见，也没有采纳省广东住建厅的反对意见，而是将带有浓厚的推卸质监局部门监管责任意味的政策，强加给了物业服务企业和业主（没有物业管理的社区）。广东物协立即组织了广泛而深入的讨论，认为事态严重，在2014年6月至10月期间相继多次邀请广东省人大法工委、住建厅领导，分别赴上海和本省各地调研。
调研发现，上海也遇到了与广东类似的问题，上海市质监局希望上海市政府参照广东的做法制定电梯事故使用权者首负责任制度，但遭到上海市房管局强烈反对而暂时未能推进。据悉，目前我国如北京市、重庆市、福建省、江西省和广西壮族自治区等多个直辖市、省都在等待广东《条例》的颁布实施，且广东省质监局号称《条例》得到了国家质监总局的认可，未来将在全国推广。为此，广东省物协完成调研之后，组织省、市各级物业管理协会及1000多家物业服务企业联名书面向广东省人大强烈表达了对《方案》的反对意见，引起了广东省人大领导及法工委的高度重视，也为《条例》出台前广泛听取物业管理行业的意见奠定了基础。
让“使用管理人”承担首付责任的实质是质监局推卸责任
电梯作为国家确定的特种设备，授权给质监部门从设计、生产、安装、维修、检测和维护保养等各个环节进行行业监管，而省质监局在《条例》中设定“使用管理人”承担电梯责任事故的首负责任，其核心在于当电梯发生安全责任事故后，暂时无法界定责任之前，由“使用管理人”先行垫付受害者的所有经济赔偿，然后再依责任事故界定结果向过错方追讨。
无疑，这是省质监局在假借维护消费者权益和帮扶弱者之名，行转嫁和推卸自身监管责任给物业管理行业之实。对于大多数小区来说，这是省质监局将电梯事故的首负责任强加给了物业管理行业。事实上，作为国家确定的特种设备之一——电梯，其安全监管责任，无论从上位法的规定来看（物业服务企业无权进行维修而必须委托具备专业资质的专业公司维护），还是从行业的实际状况来看（物业服务企业对电梯的设计、生产、安装、维修、检测和维护保养等各个环节均无能力控制），都显示了省质监局此举明显是在转嫁责任和维护自身的局部利益，甚至存在严重的部门立法和寻租的痕迹。
《条例》征求意见过程中的各方意见
由于广东省人大在《方案》颁布之后，从调研和书面反映等渠道，得知广东省物业管理行业对“使用管理人”承担电梯事故的首负责任持强烈反对意见后，对省质监局提交的《条例（草案）》予以了充分重视，于2014年11月和2015年1月组织了两次对《条例（草案）》的听证会。在两次听证会上，广东物协和深圳物协的代表与省质监局代表进行了激烈的辩论，省质监局方面也感觉到了巨大的压力和挑战，事前多次向广东省人大乃至全国人大进行游说，全力希望将政府令形式的《方案》转化为地方立法的《条例》。两次听证会各方的主要观点有：
质监局方面坚持认为实施物业管理区域的电梯“使用管理人”一定是物业服务企业，是电梯使用的末端和事故发生后的最接近人，出于维护消费者权益、保护受害者、帮扶弱者和维护社会稳定的考虑，确定“使用管理人”承担责任事故的首负责任，非常有效，是广东省电梯安全管理改革的重要成果，得到了国家质检总局的认可，值得推广。
广东物协方面对质监局方面的观点坚决反对，主要理由是电梯从设计、生产、安装、维修、检测和维护保养等各个环节，上位法都明确规定由具备专业资质的企业负责，物业服务企业无权从事任何具体工作，且电梯的责任事故在上述多个环节都会造成事故原因，质监部门作为国家授权的负有行政监管责任的部门，将首付赔偿责任直接转嫁给另外一个不具备资格的物业服务企业或者业主（没有实施物业管理的区域），存在明显的推卸和转嫁责任的行为，指出质监局所谓的“改革成果”或“亮点”，根本上就是一个败笔，必须纠错和预防广东省立法的倒退，在全国造成负面影响。同时，我们列举了大量会同省人大、住建厅赴上海及我省各地市调研的大量事例说明指定物业服务企业承担电梯事故的首负责任根本不可行。
广东省人大感觉到《条例（草案）》争议非常大，于2015年1月9日组织了有全国人大代表、律师、省法院法官等代表参加的第二次听证会。参会的15位专家中有11位从立法法、上位法和地方性立法权及其未来法院难以执行等方面，都阐述了自己的意见，支持我们的观点。不支持我们的4位专家分别是省质监局的3位代表和法律顾问。
11位支持广东物协观点的与会专家的主要意见是：《条例》草案违反上位法，如《物权法》和《民法》等等，在法理和逻辑性上都存在问题，且超越了地方立法的权限。其中，个别专家认为食品企业和生产厂家使用了违法违规的材料，造成了人身伤害，食品制造企业要承担首付责任，与服务行业和电梯的安全管理，存在本质不同，不适宜采用首负责任的立法。此外，对于没有实行物业管理的小区，由全体业主承担首付责任，非常难以操作，如省法院民庭审判长列举高空抛物导致人身财产损失相关纠纷的判决案例，指出在无法界定过错责任方的情形下，法院做出了全体业主承担赔偿责任的判决，但法院在为受害人追讨民事赔偿责任时都很难执行，这样的制度设计将会带来更为复杂的民事纠纷。同时，一些与会代表还认为如果让物业服务企业或者业主承担了首付赔偿责任，是否会更加纵容电梯的设计、生产、安装、维修、检测和维护保养环节企业的不负责任，导致电梯责任事故更加频繁？
客观地讲，我们在1月9日的第二次听证会上赢得了主动，但是省质监局代表在会上进一步发言，认为东莞、广州试行电梯“使用管理人”承担责任事故的首负责任后，超过63%的物业服务企业主动购买电梯责任险，受害者也得到了及时的帮扶，维护了社会稳定。事后我们再次组织调研，并非物业服务企业购买电梯责任险，而是近年电梯事故多发之后，维保企业为降低风险自行购买，广东物协也及时将调研情况书面报告了广东省人大法工委。
1月9日的第二次听证会交锋激烈，各方坚持自己的观点，省人大非常重视，但由于省质监局高度重视和游说，并以此作为改革成果进行推广，造成省人大法工委虽然认为有失公平，但还是要广泛听取各方意见，并决定于1月31日在广东电视台进行录播的电视辩论。省住建厅安排仍然由广东物协代表出场，与省质监代表进行面对面辩论。
1月31日的电视辩论，各方仍然坚持自己原来的观点。此外，广东物协方面还认为广东省实际上目前仍然有超过50%的物业没有实施物业管理，质监局将这些物业电梯的使用管理人直接定义给业主，业主按照上位法的规定要将电梯交给维保企业维护管理，而一旦发生电梯责任事故，却要由全体业主先行承担首负责任，这明显是不合理的，在现实中也非常难以操作，所以我们强烈要求应该用纳税人的钱或者由电梯公司和维保单位共同建立社会救济基金来承担电梯事故的首负赔偿责任，但质监局方面对此予以反对，认为纳税人的钱不能用在个别纳税人身上。
目前，事件的最新进展是，省人大将把电视辩论的录像带到广东省两会上播放，供两会代表在投票表决《广东省电梯安全管理条例》时参考。
行业重托 坚持维权
中物协会长沈建忠一直非常关注《条例（草案）》的听证情况，多次询问进展情况并提出一定要拨乱反正，认为《条例（草案）》违反国家法律法规的相关规定，广东省绝对不能给行业健康发展开坏头，中物协将全力支持广东物协，必要时请求住房和城乡建设部会同广东省住房和城乡建设厅共同参与和支持行业维权。
笔者个人认为：首先，明确物业管理行业的责任边界非常重要，如果电梯责任事故首负责任由物业服务企业承担在广东以地方立法形式被突破，未来消防、治安、交通甚至煤气泄漏是否都会被突破，而强加给物业服务企业承担首负赔偿责任；其次，广东省作为物业管理行业的发源地，绝对不能开严重损害行业健康发展的先河，特别是省质监局还将推荐这一做法给国家质检总局在全国推广，这势必给全国物业管理行业的健康发展带来更为严重的后果，因此，全行业必须全力以赴予以制止，但是我本人也感觉到压力非常大，希望物业管理行业的同仁们能够给予广东物协大力支持和帮助，团结一心，出谋划策，形成合力，一致向质监局发出反对的声音，共同维护行业的合法权益。
作者系中国物业管理协会副会长、广东省物业管理行业协会第四届执行会长
来源：《中国物业管理》杂志